El Sisbén: su diseño y evolución

Autores: Adriana Camacho, Emily Conover, Francisco Espinosa, Carmen Elisa Flórez, Lina María Sánchez

“El Sisbén: su diseño y evolución” es el título que recibió la cuarta versión de Notas de Política, la publicación conjunta entre la Escuela de Gobierno y el CEDE de la Universidad de los Andes, que tiene como objetivo resumir investigaciones académicas con incidencia en la formulación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, y presentar recomendaciones conformes. Como es habitual, el lanzamiento de la Nota se realizó con una tertulia en la que se presentó el estudio resumido y se comentaron sus fortalezas e importancia. Al evento, que se llevó a cabo el pasado jueves 25 de marzo, estuvieron invitados, como comentaristas, Germán Quiroga, coordinador nacional de la Red Juntos; Olga Lucía Acosta, experta de la Cepal; y Juan Mauricio Ramírez, subdirector general del DNP. Adriana Camacho, una de las investigadoras responsables del estudio, estuvo a cargo de la presentación de la Nota y de las recomendaciones que se desprendían de ésta.1 Durante sus dieciséis años de existencia el Sisbén ha tenido tres versiones. La primera, vigente de 1994 a 2003 y conocida como Sisbén I, buscaba responder a las modificaciones institucionales que habían tenido lugar en la última década del siglo pasado. La Constitución de 1991 y el considerable incremento en el gasto social que ésta dispuso hicieron necesario el desarrollo de una herramienta que ayudara a focalizar los recursos. Así nace el Sisbén I, como un índice de bienestar indirecto obtenido a través del método Prinqual que incluía en su medición factores como vivienda, servicios, capital humano e ingresos. El algoritmo para su cálculo se hizo público y, a pesar de la utilidad del instrumento, empezaron a evidenciarse manipulaciones, en especial en época electoral. En un intento por corregir las falencias se desarrolló su segunda versión—Sisbén II—en la que el instrumento se convirtió en un índice de calidad de vida. Ésta es la versión que se aplica desde 2003 y que será reemplazada por el Sisbén III en el año en curso. Como resultado de ese proceso de perfeccionamiento, el Sisbén II estableció lineamientos para fijar el número de entrevistas, instauró procesos de vigilancia y control, y eliminó algunas de las variables—el ingreso per cápita, por ejemplo—utilizadas en la primera versión. No obstante, se presentaron también varios problemas: deterioro de la capacidad discriminante de algunas variables; desactualización de los datos; dificultades en la aplicación y manipulación por ubicación geográfica; y errores de inclusión y exclusión—cerca del 19% de las personas que deberían ser beneficiarias no lo son y cerca del 25% queda incluida como beneficiaria sin tener derecho a ello—. El Sisbén III, entonces, se diseña teniendo en cuenta las experiencias anteriores y buscando conservar el enfoque del índice de calidad de vida, al tiempo que identifica y define las dimensiones y funcionamientos que deben desarrollar los ciudadanos. Ello se hace conforme a los lineamientos de la Constitución, los objetivos de desarrollo del milenio y los resultados de consensos públicos y procesos participativos. En esta versión, se redefinen las variables, se utiliza una base de datos nueva para construir el algoritmo y se desagrega geográficamente—catorce ciudades principales, resto urbano y rural—. Del mismo modo, con la implementación de esta nueva versión, se busca que sea cada programa el que determine el puntaje de corte, lo que evitaría el riesgo de manipulación. Si bien es claro que el instrumento se ha ido perfeccionando, los investigadores insistieron en que era necesario continuar con un proceso de actualización y verificación de las bases de datos y con una revisión y modificación periódica—cada tres años—de los métodos de medición empleados. Otras de las recomendaciones planteadas tuvieron que ver con la necesidad de adoptar múltiples mecanismos de focalización; definir criterios claros de entrada y salida de los programas; aumentar la eficiencia en la detección de la manipulación e incrementar las penas, entre otros. Una vez presentada la investigación, los comentaristas tomaron la palabra. El primero en intervenir fue Germán Quiroga quien resaltó la importancia del Sisbén para Acción Social y precisó algunas de las bondades del sistema desde el punto de vista de los beneficiarios y de las entidades que asignan recursos. Después, Olga Lucía Acosta comentó el instrumento a la luz de propuestas similares existentes en otros países de América Latina y alertó acerca de los riesgos de una distribución ineficiente del gasto social—casos de clientelismo y/o populismo—. Acosta aprovechó también para reflexionar acerca de los fenómenos de ‘universalización’ que se están dando en la sociedad colombiana y recordó la necesidad de que la academia empiece a pensar estos cambios y defina sus límites. Finalmente, y antes de responder algunas preguntas del público, Juan Mauricio Ramírez cerró la tertulia con algunas consideraciones desde la óptica de Planeación, entidad que desde 2003 está encargada del control de calidad y la validación de la base de datos del Sisbén. Ramírez explicó la manera como algunas de las recomendaciones de la investigación ya estaban siendo adoptadas y llamó la atención sobre el proceso de universalización que también preocupaba a Acosta. A su juicio, universalizar cuando no hay condiciones para ello puede acabar empeorando la situación de aquellos a quienes se quiere beneficiar y que son, justamente, los que reciben la calificación del Sisbén.